Julia Laffranque: Lissaboni lepingu sisu ja vorm

Julia Laffranque Foto: Postimees.ee

Riigikohtunik Julia Laffranque nendib neljapäeval allkirjad saanud EL-i Lissaboni leppe kohta, et Euroopa kriis on lahendatud, kuid mitu põhimõttelist küsimust jääb lahtiseks.

Euroopa Liidu põhiseaduslik kriis on selleks korraks vaibunud. See on kindlasti positiivne, kuid millise hinnaga probleemidest üle saadi, on praegu veel vara öelda. Euroopa põhiseaduse lepingu asemel kiideti Lissabonis heaks ja allkirjastati 13. detsembril 2007 küll märksa tagasihoidlikum lepe, kuid see-eest on vähemalt esialgu liidu edasi toimimiseks vajalikud institutsioonilised ja ka poliitikavaldkondi puudutavad muudatused vastu võetud ning reformide jõustumise väljavaated on päris korralikud.

Ratifitseerimine liikmesriikides (peamiselt parlamentides) plaanitakse lõpule viia enne Euroopa Parlamendi valimisi juunis 2009.

Samal ajal ei ole mõtet varjata, et leitud kompromiss ei anna Euroopa Liidule erilist uut sära ja energiat ega lahenda lõplikult Euroopa Liidu eksistentsiaalseid küsimusi, näiteks milline peaks välja nägema Euroopa missioon tulevikus ja kas ning kuidas on laienenud liidus võimalik lõimingut (integratsiooni) süvendada? Laienemisešokist vaevalt välja tulnud Euroopa Liit ei ole ka kujundanud selget võimalike uute riikide vastuvõtmise poliitikat.

Etteruttavalt tundub mulle, et demokraatiat on sellises pigem ajutises lahenduses vähe ja kindlasti ei aita valitud tee kaasa Euroopa Liidu lähendamisele inimestele, vaid pigem võib jätta mulje, et poliitikud on proovinud iga hinna eest oma tahtmise läbi suruda. Samas on pool muna kahtlemata parem kui tühi koor. Miks?

Kuigi Euroopa Liit on (eriti alguses) üles ehitatud peamiselt majanduskoostööle, ei saa liidu olemuslikest reformidest rääkides mööda minna õiguslikust alusest, mis on oluline kogu organisatsiooni toimimisel. Mis puudutab muudatuste ülesehitust, siis kui Euroopa põhiseaduse leping oleks asendanud senised Euroopa Liidu aluseks olevad lepingud ühega, siis Lissaboni leping seda ei tee ja dokumentide rägastik jääb alles.

Praegust Euroopa Liidu lepingut muudetakse ja Euroopa Ühenduse asutamislepingust saab Euroopa Liidu toimimise leping.

Seejuures on olulised kolm aspekti: esiteks Euroopa ühendused kaovad ja need asendatakse Euroopa Liiduga (see muudab rääkimise ja arusaamise Euroopa Liidust kindlasti lihtsamaks), teiseks lõpetatakse ka vahetegemine nn esimese, teise ja kolmanda Euroopa Liidu samba vahel (Euroopa Liit muutub terviklikuks, paremini hoomatavaks) ning kolmandaks saab Euroopa Liidust juriidiline isik: nimetatud muudatus annab liidule õigusvõime mh välislepingute sõlmimiseks Euroopa Liitu mittekuuluvate riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega.

Samal ajal on puuduseks see, et Euroopa Liidu õigusaktides muutusi ei ole ja nende nimedes ning olemuses orienteerumine jääb tavakodanikule endiselt ületamatult raskeks. Siinkohal ei jää muud üle kui nõustuda Luksemburgi peaministri Jean-Claude Junckeriga, kelle arvates oli Euroopa põhiseaduse leping hästi mõistetav. Lissaboni leping on lihtsustatud kokkulepe, mis samas on väga komplitseeritud.

Kui seni oli raske aru saada, mis ja millal täpselt on Euroopa Liidu ainupädevuses, milliseid valdkondi reguleeritakse koos liikmesriikidega ja kus on liikmesriikidel veel endal palju otsustusruumi, siis uuendustega antakse Euroopa Liidu ja tema liikmesriikide vaheliste pädevuste jaotuse tarvis selge kataloog.

Siinkohal on liikmesriikidele, sh Eestile vast üks olulisemaid täiendusi see, et rahvusparlamendid saavad Euroopa Liidu otsuste tegemisel rohkem kaasa rääkida. Parlamendid saavad kontrollida ka seda, kas Euroopa Liit on oma võimu kuritarvitanud.

Demokraatia tõhustamisel on kahtlemata tervitatav seegi, et Euroopa Parlamendi roll muutub Euroopa Liidu otsuste tegemisel määravamaks ja et Euroopa Liidu Nõukogus võetakse enamik otsuseid vastu kvalifitseeritud häälteenamusega.

Rõhutamist vajab ka kodanikualgatuse sissetoomine. See täiesti uudne lepingu artikkel võimaldab vähemalt miljonil kodanikul märkimisväärsest arvust liikmesriikidest teha Euroopa Komisjonile ettepaneku algatada õigusakt.

Kuid nagu ka Euroopa Liidust väljaastumise klausli puhul, ei ole ka siin veel selge, kuidas on võimalik muudatust tegelikult ellu viia ja kui palju sellist võimalust hakatakse kasutama. Muidugi tuleb tähele panna, et mida demokraatlikumaks muutub otsustamine Euroopa Liidu tasandil, seda väiksemaks jäävad võimalused ühel liikmesriigil oma tahet läbi suruda.

Euroopa Komisjoni puhul avaldub see näiteks selles, et liikmete arv tulevikus väheneb ja igast liikmesriigist enam korraga volinikku ei ole. Samal ajal on Euroopa Komisjon ikkagi eelkõige Euroopa Liidu huvide, mitte liikmesriikide esindaja.

Märksa küsitavam on mitmete uute «tähtsate» ametikohtade loomine. Selle eesmärgiks oli alguses kindlasti saavutada olukord, kus Euroopa Liitu oleks kerge samastada ühe isiku või institutsiooniga, kellelt vajadusel näiteks Euroopa Liidu välispoliitika kohta arvamust küsida, kuid lõpptulemus ähvardab pigem esmapilgul kaasa tuua ühe asemel mitu otsustavat tegelast.

Välisministri nimetuse asemel on kasutusel liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja, kes ühendab endas praeguse Javier Solana ja Euroopa Komisjoni välisasjade voliniku portfelli ning tähendab kindlasti rahvusvahelisel areenil Euroopa Liidu tõhusamat esindamist. Samas luuakse ka Euroopa Liidu Nõukogu presidendi ametikoht ja endiselt jääb oluliseks Euroopa Komisjoni esimehe isik. Kas ei too see kaasa liiga palju liidreid ja tarbetut jagelemist liikmesriikide vahel oluliste ametikohtade saamisel?

Euroopa Liidu senisele poliitikale lisandub võitlus ülemaailmse kliimasoojenemise vastu, tõhustatakse ka energiapoliitikat (solidaarsuse tugevdamine väljendub kõige paremini just selles vallas), samuti ühist välis- ja julgeolekupoliitikat (mis siiski ka edaspidi näib paljuski sõltuvat liikmesriikide heast tahtest), aga ka õigusalast koostööd kriminaalasjades ja politsei ning migratsioonipoliitika valdkondades.

Ei saa mainimata jätta inimõiguste kaitset. Tervitatav on, et Euroopa Liidu põhiõiguste harta saab Lissaboni leppe kaudu õiguslikult siduvaks dokumendiks. Samuti on võimalik Euroopa Liidul astuda Euroopa inimõiguste konventsiooni liikmeks.

Samas tekitab see küsimusi, kuidas ja millisel tasandil hakkab inimõiguste kaitse Euroopas üldisemalt välja nägema, kui sellega tegelevad ühelt poolt Euroopa Liit ja teiselt poolt Euroopa Nõukogu, kus liikmeid kahekümne riigi võrra rohkem?

Veelgi suuremaid küsitavusi teeb kahe (praegu suure tõenäosusega küll ühe, sest Poola uus valitsus on lubanud põhiõiguste hartaga ühineda) liikmesriigi väljajäämine Euroopa Liidu põhiõiguste harta juriidiliselt siduvast kohaldamisalast. Kuidas on võimalik, et brittidele kehtivad teised põhiõiguste standardid kui ülejäänud Euroopa Liidus?

Nagu kõik uuendused ja muudatused tekitavad kõhedust eriti nende hulgas, kes asja hästi ei tunne, nii võib see paratamatult olla ka Lissaboni lepinguga. Seetõttu on eriti oluline lepingut Euroopa Liidu elanikele, sh Eestis tutvustada.

Vaieldamatult on Eesti ajakirjandusel siin oluline roll täita. Seda hoolimata sellest või just seetõttu, et suure tõenäosusega rahvahääletusel Lissaboni lepingu saatust Eestis ei otsustata. Paljud liikmesriigid on rahvahääletusele juba «ei» öelnud.

Mõneti on siiski kahju, et ebaõnnestudes täielikult Euroopa põhiseaduse lepingu selgitamisel – selle asemel et see näiteks eraldada kaheks osaks: konstitutsiooniliseks ja üksikasjalikumaks ning panna rahvahääletusele vaid olulisem, põhimõttelisem osa –, on juba uue lepingu sünniga välistatud igasugune rahva osalus nii põhimõttelise otsuse tegemisel paljudes liikmesriikides.

Kuigi pealtnäha on tegemist reformileppega ja kõik põhiseadusele viitav ja Euroopa Liidu sümbolid, nagu lipp, hümn ja moto, on sellest välja roogitud, on sisu endiselt mõneski küsimuses kaugeleulatuv. Pole vale kasutada Taani peaministri Anders Fogh Rasmusseni sõnu, et hoolimata kõikide sümboolsete elementide kadumisest (mis Rasmusseni arvates on hea), on tegelikult oluline ehk sisu (Euroopa põhiseaduse leppe tuum) ikkagi alles jäänud.

Arvan, et küllap need sümbolid jäävad ka praktikas alles, keegi ei hakka ju sellepärast veel Euroopa Liidu lippu ära kaotama, et Lissaboni leping seda ei nimeta, ning just selline tagaukse kaudu siiski põhiseaduslik lähenemine võib liidu demokraatiale tulevikus saatuslikuks osutuda. Kartusest asju nende õigete nimedega nimetada kutsutakse hunti võsavillemiks, rebast reinuvaderiks jne.

Võtmeküsimus on selles, kas Lissaboni leping suudab bürokraatia asendada millegi muuga ja tähtsamaga? Robert Schumani uurimiskeskuse teadlane Thierry Chopin ja Dijoni ülikooli politoloogia instituudi juhataja Lukas Macek leiavad, et on aeg, mil Euroopa Liit peab bürokraatlikust organisatsioonist muutuma tõeliselt poliitiliseks. Nad vastandavad Euroopa Liidu poliitiliste otsuste osatähtsuse tulevikus tehnokraatiale ning diplomaatiale.

Kas ja kui palju Lissaboni leping Euroopa Liidu demokraatiale ja poliitikatele kaasa aitab, jääb seega tuleviku otsustada. Üks on aga selge, kindlasti ei jää see viimaseks lepinguks või lepingu katseks Euroopa Liidus.

Dr iur Julia Laffranque on riigikohtunik, Euroopa õiguse ühenduse esimees, ELi õiguse dotsent Tartu Ülikoolis.