Pealinna ehitusvaldkonna töökorraldust puudutav määrus on vildakas (1)
/nginx/o/2019/06/05/12231007t1h569f.jpg)
Õiguskantsler Ülle Madise hindas Tallinna linnavalitsuse ehitusvaldkonna töökorraldust puudutava määruse sätete põhiseaduspärasust ning palus linnapealt Mihhail Kõlvartilt vastust, mida kavatsetakse tema tähelepanekuid arvestades ette võtta.
Madise kirjutas, et antud määruse kohaselt peab ehitus- ja kasutusloa taotleja esitama dokumente, mille esitamist seadus ei nõua, ning süstematiseerima riiklikku ehitisregistrisse esitatavad dokumendid mitte üleriigiliste, vaid Tallinna juhiste järgi.
Õiguskantsleri sõnul on linnal enesekorraldusõiguse alusel (põhiseaduse § 154 lg 1) õigus reguleerida enda töökorraldust, kuid seda tehes tuleb arvestada seaduse nõuetega. «Seekord on mõnel juhul seadusega lubatu raamest väljutud,» märkis ta linnapeale Mihhail Kõlvartile saadetud kirjas.
«Võrguvaldajate kaasamise vajaduse peab seaduse kohaselt välja selgitama linn ise. Mõistagi võib taotleja menetluse kiiruse ja otstarbekuse huvides esitada teabe kaasamisvajaduse kohta, ent vastutus selle eest, et ehitus- või kasutusloa menetlusse kaasatakse kõik isikud, keda tuleb kaasata, lasub linnal.»
Madise tähendas, et ehitisregistri kui riikliku registri kasutamisel kehtivad üle riigi ühetaolised reeglid ning linnale ei ole antud õigust seada lisatingimusi. «Ehitise ülevaatuse akti vormistamise nägi ette praeguseks kehtivuse kaotanud ehitusseadus. Kehtivas seaduses sellist nõuet ei ole,» lisas ta.
Lisanõuete esitamiseks puudub voli
Õiguskantsler tõi välja, et määruse § 7 lõikes 3 on ette nähtud, et ehitusteatisele või ehitusloa taotlusele (edaspidi taotlus) peab lisama menetlusse kaasatavate võrguvaldajate loetelu. Määruse § 8 lõike 3 punkt 2 sätestab, et kui taotluses puudub teave võrguvaldajate menetlusse kaasamise või selle puudumise kohta, tagastab linn taotluse ja palub puudused kõrvaldada.
«Niisugusel nõudel ei ole seaduslikku alust ja see nõue läheb vastuollu nii hea halduse tavaga kui ka ehitusseadustikust (EhS) tuleneva regulatsiooniga. Menetlusse kaasatavad isikud tuleb välja selgitada taotlust menetleval asutusel. Pädev asutus (kõnealusel juhul linn) peab ehitusloa eelnõu esitama vajaduse korral arvamuse avaldamiseks asutusele või isikule, kelle õigusi või huve võib kavandatav ehitamine mõjutada (EhS § 42 lg 7 p 2). Samuti tuleb toimida EhS § 36 lõike 6 alusel ehitusteatise menetluses,» tõi õiguskantsler oma kirjas välja.
Ta märkis, et menetlusosaliste väljaselgitamine on haldusorgani ülesanne. «Taotleja võib (kuid ei pea) menetluse kiiruse ja otstarbekuse huvides ka ise arvamuse või kooskõlastuse saamist korraldada,» jätkas Madise. «Niisamuti võib taotleja aidata linnal välja selgitada nii kaasatavad võrguvaldajad kui ka muud isikud. Samas ei saa taotlejalt nõuda, et ta esitaks juba koos taotlusega menetlusse kaasatavate isikute ja asutuste nimekirja, ega lugeda sellise nimekirja esitamata jätmist taotluse puuduseks.»
Õiguskantsler lisas, et seaduses on täpselt määratud ehitusteatise ja ehitusloa taotluse vorminõuded ning kohalikul omavalitsusel ei ole volitust seada selle kohta lisanõudeid.
Samuti märkis Ülle Madise, et linn peab ehitusteatise ja ehitusloa taotluse menetluses ise välja selgitama, keda tuleb menetlusse kaasata. Menetlusse kaasatavate isikute ring ei pruugi tema sõnul aga piirduda üksnes võrguvaldajatega, vaid see võib olla laiem.
«Kaasatavad võrguvaldajad on võimalik välja selgitada väheste pingutustega. Isegi kui taotleja esitab menetlusse kaasatavate võrguvaldajate loetelu, ei võta see menetlejalt kohustust kontrollida, kas loetletud võrguvaldajate kaasamine on vajalik ja kas peaks kaasama veel mõne võrguvaldaja, keda taotleja nimekirjas ei ole,» kirjutas ta.
Seega ei hõlbusta tema sõnul võrguvaldajate loetelu esitamine kuigivõrd taotluse läbivaatamist. Küll aga võib määruses sätestatud nõue põhjendamatult pikendada taotluse menetlemise aega. «Taotluse esitaja on üldjuhul huvitatud võimalikult kiirest menetlusest. Õigus kiirele menetlusele on hea halduse tava osa,» tähendas Ülle Madise.
Juhendid tekitavad menetluses tõrkeid
Õiguskantsleri sõnul tagastatakse kasutusteatis või kasutusloa taotlus puuduste kõrvaldamiseks praegu kehtiva määruse järgi eelkõige siis, kui esitatud dokumendid ei ole süstematiseeritud Tallinna linnaplaneerimise ameti veebilehel avaldatud juhiste põhjal.
«Mõistagi peavad esitatavad dokumendid olema süstematiseeritud, eriti oluline on see infosüsteemi vahendusel esitatavate ja menetletavate dokumentide puhul,» kirjutas ta. «Ehitus-, kasutusteatised ja ehitus- ja kasutusloa taotlused tuleb esitada ehitisregistri vahendusel ja nende menetlus toimub ehitisregistris. Ehitisregister on riiklik infosüsteem ning selle tööpõhimõtted ja toimimine peaks olema ühesugune kõigis Eesti linnades ja valdades.»
Madise leidis, et taotluse esitaja puutub seega kokku ehitisregistri keskkonnaga ja on kursis seal avaldatud juhistega. «Mõistlik on eeldada, et kui isik järgib ehitisregistri keskkonnas avaldatud juhiseid, siis on tema esitatavad dokumendid ka Tallinna linnaplaneerimise ameti jaoks korrektselt süstematiseeritud ja taotlejal pole vaja uurida, millised juhised on selle kohta avaldatud Tallinna linnaplaneerimise ameti veebilehel,» tähendas ta.
Täiendavad juhised võivad õiguskantsleri arvates olla vajalikud, kuid linnal ei ole õigust oma juhenditega kehtestada erinõudeid ehitisregistri vahendusel esitatavate dokumentide süstematiseerimisele ja tekitada seeläbi menetluses tõrkeid.
Ta tegi ettepaneku kaaluda kõnealuse sätte muutmist eesmärgipäraseks: et kasutusteatise või kasutusloa taotluse puuduseks loetakse üksnes seda, kui ehitisregistrisse esitatavad andmed ei ole süstematiseeritud viisil, mis võimaldaks nende menetlemist ehitisregistris.
Ülle Madise märkis veel, et Tallinna linnaplaneerimise ameti veebilehelt vastavate juhiste leidmine muu info seast nõuab pingutust. «Sellel veebilehel avaldatud teave on mõnel juhul ka eksitav, sest see on aegunud. Olen ka varem juhtinud tähelepanu, et veebilehel avaldatud juhiseid tuleb ajakohastada,» lisas ta.
Dokument dokumendi pärast
Veel tõi õiguskantsler määruses sätestatu hulgast välja, et linnaplaneerimise amet kontrollib kasutusteatise ja kasutusloa läbivaatamisel muu hulgas seda, kas on olemas omanikujärelevalve, ehitaja ja projekteerija kinnitused ning ülevaatuse akt.
«Määrusest ei selgu, milliseid kinnitusi ja mille kohta tuleb anda,» tähendas ta, oletades, et ilmselt mõeldakse selle punkti all ehitise ülevaatuse akti esitamise nõuet. «Tallinna linnaplaneerimise ameti veebilehel avaldatud teabe järgi tuleb ehitusdokumentidele lisada ehitise ülevaatuse akt, mille on allkirjastanud omanikujärelevalve, ehitaja ja projekteerija.»
Madise osutas, et kehtiv õigus ei näe ette ehitise ülevaatuse akti vormistamist ja see ei saa olla ehitise kasutusteatise ja kasutusloa taotluse esitamisel nõutav dokument. «Samuti ei saa sellel dokumendil olla tähtsust ehitise kasutusteatise menetluses ja kasutusloa andmise üle otsustamisel. Selle esitamata jätmise või sisu alusel ei saa teha otsuseid kasutusteatise menetluses ega kasutusloa andmisel,» kirjutas ta.
Ehitise ülevaatuse akti saaks õiguskantsleri sõnul nõuda ehitusseadustiku alusel, kui seda saaks käsitada ehitamist kajastava dokumendina. «Üksnes selle pärast, et ehitise ülevaatuse aktist võib selguda ehitamise eest vastutanud isik, ei kvalifitseeru see ehitamist kajastavaks dokumendiks. Ehitamise eest vastutanud isik peaks selguma muudest ehitisregistrile esitatud dokumentidest ja projekteerimist ning ehitamist käsitlevatest võla- ja asjaõiguslikest dokumentidest. Ehitamise protsessis osalenud isikute vastutuse määramiseks ei ole see dokument vajalik,» põhjendas ta.
Ülle Madise lisas, et ka ükski muu kehtiv seadus ei näe teadaolevalt ette ehitise ülevaatuse akti koostamist ja esitamist ehitise kasutusteatisega ja kasutusloa taotlusega.
Ta täpsustas, et ehitise ülevaatuse akt oli ette nähtud praeguseks kehtetus ehitusseaduses. Nii mainitud seadus kui ka kõik selle alusel kehtestatud määrused on õiguskantsleri ütlusel kehtetud alates 30. juunist 2015, kuid Tallinna linnaplaneerimise ameti kodulehe põhjal võib järeldada, et pealinnas juhindutakse siiani aastaid tagasi kehtetuks tunnistatud õigusaktidest.
«Igal nõudel, sealhulgas ehitise ülevaatuse akti esitamise nõudel, peab olema seaduslik alus ja ka nõue ise peab olema vajalik, sobiv ja mõõdukas õiguspärase eesmärgi saavutamiseks. Ehitise ülevaatuse akti nõudel ei ole seaduslikku alust. Samuti on küsitav, kas ehitise ülevaatuse akti nõue oleks sisuliselt õigustatud, isegi kui sellel oleks õiguslik alus,» tähendas Ülle Madise.
«Ehitamise protsessis on palju osalejaid, kusjuures projekti koostamisest ehitise valmimiseni võib kuluda märkimisväärselt aega ning ehitise ülevaatuse akti allkirjastamise hetkeks ei pruugi olla lihtne kõigi isikute allkirju saada. Seega võib ehitise ülevaatuse akti koostamine mõnel juhul osutuda keeruliseks ainuüksi selle tõttu, et isikuid ei ole võimalik ehitist üle vaatama saada ja nad ei pruugi sellest ka huvitatud olla. Dokumendi koostamise nõudmine üksnes dokumendi enese pärast ei ole õigustatud ega hea halduse tavaga kooskõlas.»